区公所最初是为地方自治团体。民国初年县以下机构一般均称“地方自治团体”，只设一级组织，其名称沿用清末《地方自治章程》的规定，凡府、厅、州、县治所在的城厢地区，称城;人口聚居满5万以上的村庄、屯集称镇;人口不满5万的村庄、屯集称乡。城、镇、乡均属县，受县知事的检查与监督。袁世凯于1914年下令停办地方自治而结束。但有些省仍自行规定了县以下的基层制度，如山西的区、村两级制，县以下设区，置区公所，为县政府的辅助机关。这一制度实为后来全国在县以下设区的开始。